En migga skriver – igen! – om skakande interiörer från den allt mer sjöodugliga skutan m/s Migrationsverket. I åratal har miggor skrivit om läget på verket, under samma åratal har ingen orkat bry sig om de hårresande berättelserna om rättsosäkerhet och allmän ”hej & hå, låt gå”-mentalitet, underlåtenheter, slarvig asylhantering etc, etc. Berättelser av människor som sitter mitt i det hela och trots sina ansvarsfulla och tuffa jobb orkar förmedla.
Så länge skutan kan gå
Utlänningslagstiftning är inte avancerad som teknisk fysik eller hjärnkirurgi, och ingen har i beslutsskrivandet någonsin fått sig ålagd att åstadkomma något i stil med ett epos i tolv sånger. Personalen är till största delen akademiker. Själva rättsområdet är till sin grund inte särskilt svårt det heller, bara väldigt, väldigt omfattande. Det är många områden att täcka: asylprocedur, inreseregler, familjerätt, arbetsrätt, unionsrätt, studerandeförhållanden, viseringar, etc osv.
Migrationsverkets myndighetsutövning går ut på att tillämpa gällande författningar, som finns i olika nivåer; med gällande förarbeten, också i olika nivåer och med aktuella domar, dito olika nivåer. En del rättslärda skriver också böcker i ämnet. Sedan krävs även en omfattande länder- kunskap: inte bara för asylområdet utan också för dem som ska tillämpa internationell familje- rätt. När rättsområdet väl är identifierat ska normen tillämpas på det aktuella fallet, genom bevisvärdering. Det hela ska sedan resultera i en hållbar slutsats. Enkelt. Samma sak sker dagligen i annan offentlig verksamhet: på skattekontoren, försäkringskassorna och länsstyrelserna. Värdering av muntliga utsagor sker också dagligen hos polismyndigheter, i brottmål och familjemål.
Den centrala utlänningsmyndigheten Migrationsverket är för detta ändamåls uppfyllande rikt utrustad. Förutom en centralt placerad Rättsenhet och en Landinformationsenhet har varje verksamhetsområde en stab plus egna experter. BBM ́s (Besök, Bosättning, Medborgarskap) särskilda expertenhet, exempelvis, består av 15 personer. GD (generaldirektören) genomförde för några år sedan också en chefsförtätning, som betyder att få enheter har fler än 20 anställda. GD införde också avdelningar med avdelningschefer. Så om vi ska räkna ihop antalet anställda chefer, verksjurister och experter – och lämna fotfolket, beslutsfattarna och handläggarna, därhän – så finns det cirka 200 personer som har till uppgift att få detta ämbetsverks rättsliga styrning att fungera. GD har länge haft ambitionen att Migrationsverket ska bli en ledstjärna inom statsförvaltningen.
Jag har jobbat här en tid, och aldrig tyckt att verket – vad gäller styrning och kvalitet – är så mycket att hänga i julgranen. År 2004 gjorde Statskontoret en översyn av Migrationsverket och levererade då en så kallad sågning. Som parentes kan jag nämna att Migrationsverket självt vid samma tidpunkt ansåg att det hela flöt bra, en del skönhetsfläckar fanns kanske, men på det hela taget utfördes en väl avvägd myndighetsutövning. Kontrollanterna fann i alla fall att rättslig styrning i praktiken inte existerade.
Dåvarande GD ville inte ha någon centralt placerad enhet – det fanns en sådan på den tiden, kallad Praxisenheten, bland de anställda kallad ”Elefantkyrkogården” – som stod för styrning, utan den skulle bara ge råd och det hela skulle gå runt i dialog. Så de dåvarande fem regionerna som verket var indelat i hade ofta olika uppfattningar: Det existerade således olika praxis baserat på vilken del av landet den berörde befann sig i. Detta gick slutligen överstyr – jag minns att frustrationen från verksamhetsgolvet var rätt omfattande under 2002 och 2003.
För att få det hela att gå ihop hade dåvarande GD inte – vilket vän av ordning gärna hade velat se – satt ner foten och börjat ge order, utan istället infört så kallade samordningsgrupper, där regionernas representanter skulle få mötas och räta ut sina frågetecken. En organiserad diskussionsklubb, vars antal samordningsgrupper till sist hade stigit till det häpnadsväckande antalet 25. Diskussion utan styrning.
Nåväl, när Statskontoret hösten 2004 i princip sågade Migrationsverket jäms med fotknölarna agerade cheferna snabbt. Bara några månader senare var verket omorganiserat i verksamhets- områden, och med en centralt placerad Rättschef med Rättsenhet.
Jag påstår att det är samma läge idag som då. Den ”rättsliga styrningen” på vårt verk är inte värd namnet. Kvaliteten i myndighetsutövningen är ibland så låg – i de kvalitetsgranskningar jag har sett har felen varit i storleksordningen 10 till 30 % – att en del enheter borde stängas i avvaktan på kvalitetsförbättrande åtgärder. Det har till och med visat sig att i de specialiserade delarna råder kvalitetsbrister som inte borde finnas där.
Till att börja med: utbildning för personalen. Det låter säkert barockt det här, men verkets personal har ingen relevant utbildning i bevisregler och bevisvärdering. Det finns en kurs där vi får se ett spel i form av ett polisförhör med en som är misstänkt för att ha bragt någon annan om livet, och ett rättegångsspel i ett utlänningsmål. Det sistnämnda är överkurs och malplacerat för personal i prövningsverksamhet och det förstnämnda är bra som en start i ämnet kognitiv metod. Men sedan tar det slut. I våras, exempelvis, skickade en verksjurist ut en brasklapp – gällande styrkt identitet i familjerätten – där hon uttryckte sin far- håga för att det här var alldeles för svårt för personalen. Tyvärr sant. Det är ju så att om man går in på vilken prövningsenhet som helst och ber folk namnge de olika bevisgraderna så börjar en del titta ner i golvet. Begär du sedan att de ska förklara vad de olika graderna betyder, och om du sedan går ännu länge med rekvisit och rättsfakta och hjälpfakta och motfakta, ja då är det inte många kvar som tittar dig i ögonen. Åtskilliga tillämpar inte den kognitiva metoden med motiveringen att det tar för lång tid – och det är sant för hela tiden hänger bilan ”produktionskravet” över folket på verksamhetsgolvet.
I dagsläget befinner sig asylprövningen mycket långt borta från ett korrekt förfaringssätt. Den asylsökande som till sin identitets klarläggande skickar upp en pratbubbla i luften med några identitetsuppgifter har inte ens gjort sin identitet sannolik, utan bara knappt antaglig. Än värre blir det om vi går in på BBM ́s område: här finns ingen utbildning vare sig i internationell familjerätt eller i arbetsrätt. Här finns otaliga personer som inte vet vad som är en erkänd vigsel eller hur regelverket ser ut för utländska entreprenörer utan fast driftställe eller utrikes bemanningsföretag. GD säger att hans verk ska verka i den globala migrationens tecken, men det är rent vilseledande marknadsföring.
För det andra: De själva styrdokumenten. Eftersom Migrationsverket ska spänna över så många områden så är dessa dokument därefter. Vi har den centrala Utlänningshandboken – som är på mer än 1000 sidor – en Rutinhandbok, en Medborgarskapshandbok, en Förvaltningshandbok, diverse tekniska handböcker och domsamlingar etc: och så finns det Samordningsgrupper som producerar protokoll, rättsliga ställningstaganden och domskommentarer, VC-protokoll och MIGRFS, databaser för identitetshandlingar och familjerättsliga dokument, LIFOS, alla styrdokument från EU, exempelbeslut och all landinformation, etc o.s.v..
Den – som det är tänkt – samlande Utlänningshandbokens adelsmärke är att denna helt saknar vissa relevanta beståndsdelar och ofta är dåligt uppdaterad. Det finns avsnitt som inte blivit redigerade på snart fem år trots att vi fått en ny utlänningslag under denna tid. Rutinhandboken var inte klar när den kom ut och är inte klar nu heller. Samordningsgruppernas mötesprotokoll är diskussionsunderlag och inte några styrdokument. Tillsammans bildar allt detta ett tämligen ogenomträngligt töcken av information av bristande kvalitet, inför vilket många bara känner vanmakt. Lägg då till bilden, att på verksamhetsgolvet är det policy att specialiseringsgraden ska vara så låg som möjligt. Lägg också till bilden att i en sådan atmosfär tar det lång tid att få relevanta svar – själva massan motverkar en effektiv styrning.
Styrfunktionens personal – chefer, verksjurister och experter – är tämligen väl medvetna om detta, för några dumskallar är de inte. Att gå till GD verkar inte vara något alternativ: han och hans entourage är nog vid det här laget för långt borta från verkligheten för att vilja göra något. Så chefen/verksjuristen/experten börjar i den atmosfären att göra sig mindre i syfte att undandra sig ansvaret: man svarar sent eller inte alls på viktiga frågor från golvet, man svarar tvetydigt för att inte binda sig i någon riktning, och man hänvisar till att saken ligger på någon annans bord.
Så vad får vi? Med bristfällig utbildning och förvirrande styrning? Med tidsbrist på grund av produktionen? Jo, vi får många gissningar, mycket tyckande, och mycket rättstillämpning som handlar om att den ansvarige får kopiera någon annans beslut för att vinna tid och utan att egentligen förstå vad beslutet betyder. Kvaliteten är låg, punkt. Men snabbt ska det gå.
Och jag känner till alla bortförklaringarna: ”Vi experter har så många rapporter att skriva till departementet att vi inte hinner med styrningen” eller ”verkstadsgolvet får utbilda sig självt för ni har också ett ansvar” eller ”personalen lär väl sig med tiden” eller ”ja, men ge PUT då, om det är för svårt”.
Som tankeväckande och aktuella exempel på frånvaron av en styrande nivå kan jag nämna att när det äntligen – vilket var fyra månader efter Rättschefens ställnings- tagande, och han i sin tur hade tagit tre månader på sig efter att Migrationsöverdomstolen kommit med en mycket klargörande dom – kom ut ett exempelbeslut på identitetskrav i familjeärenden så var det inte skrivet av några experter utan av två tjänstemän på en prövningsenhet.
Ett annat exempel är att när lagen ändrades i somras så att familjeåterförening blev förenklad för den som redan var inrest, så kom det inte något uppdaterat handboksavsnitt, ej heller någon centralt anordnad utbildning med en representant för varje enhet. I stället kom det ett mejl till alla enhetschefer, ett mejl som inte innehöll stort mycket mer matnyttig information och styrning än departementets pressrelease i frågan.
Åtskilliga är de som fortfarande svävar i villfarelse om vad lagändringen betyder – många tror att de ska ge PUT direkt. Och i våras ändrades viseringslagstiftningen inom EU utan att det blev några ändringar i handböckerna. Jag har hört en enhetschef urskulda hela problemet med bristande kvalitet med att ”ja, men då får det väl bli ändring i domstolen” (för detta krävs att beslutet är negativt). Och Migrationsverkets experter har efter två år fortfarande inte kommit fram till det logiska, nämligen att verket ska följa Migrationsöverdomstolens vägledande avgörande MIG 2008:34 (som handlar om rättssäkerhetsgarantier för unionsmedborgare).
Jag köper inte något av detta. Rapporterna till departementet är inte fler än att detta så experttäta ämbetsverk med råge hinner skriva dem. Var och en på golvet kan givetvis själv stå för styrningen, men då blir också var och en sin egen lyckas smed. Man kan inte ha inställningen att personalen på golvet ska lära sig efter hand och av sig själva, eftersom personalen kontinuerligt omsätts, liksom lagstiftningen förändras och eftersom attityden i sig är rent förfärlig. Och jag tänker inte ägna mig åt att skriva ett beslut med ett visst innehåll eller kopiera någon annan bara för att jag är ovetande.
Och det finns ännu fler bortförklaringar från ledande håll, som till sist är det enda som återstår:
1) ”Jaså vi fyller förorterna med identitetslösa? Det får väl statsbidragen ta hand om”
2) ”Jaså vi skriver sedan ut främlingspass till samma personer utan att vi egentligen har en aning om vilka de är? Det får väl gränskontrollerna och polisen ta hand om, om det skulle bli problem”
3) ”Jaså vi är så dåligt insatta i familjerätt att vi ger tillstånd för anhöriga med släkt- band som inte finns? Det får väl socialförvaltningarna ta hand om”
4) ”Jaså vi är inte med på tåget när det gäller lagstiftning mot tvångsäktenskap? Det får väl kvinnojourerna ta hand om”
5) ”Jaså vi ger studietillstånd till personer med uppenbart fejkade betyg? Det är ett problem för universiteten och högskolorna”
6) ”Jaså, när det gäller arbetstillstånd så kan vi inte skilja på Volvo och en nystartad kiosk som ska ha fem anställda? Det får väl arbetsmarknadens parter ta hand om”.
Det går alltid att säga att i viss prövning ska det finnas en marginal. Det är också så att ingen del inom statsförvaltningen är perfekt. Det är bara det att Migrationsverket ligger mycket långt borta från vad som kan kallas normal myndighetsutövning. Från den sågning av styrningen som Statskontoret gjorde för sex år sedan, har vi fått verksamhetsområden istället för regioner; vi har fått en centralt placerad Rättschef med Rättsenhet men samtidigt ännu fler experter på ytterligare nivåer; vi har nästan lika många samordningsgrupper då som nu; vi har ännu fler styrdokument; vi har samma låga kvalitet i våra handböcker, som också blivit fler till antalet; vi har samma inställning till hur det ska styras, vilket betyder att det ibland blir som att försöka krama vatten ur en sten; och inte oväntat, vi har samma låga kvalitet i slutändan. Om vi tar bort lagstiftaren ur ekvationen så får väl statsvetare om några decennier forska sig fram till hur mycket av förklaringen till Sverigedemokraterna som ligger hos den effektuerande myndigheten Migrationsverket.
Det kommer däremot inte att bli någon ändring förrän den politiska nivån återigen börjar intressera sig för bakgrunden till alla de siffror som Migrationsverket är så bra på att producera. Som det skedde för drygt sex år sedan. Till dess går skutan för bidevind, med slagsida, och där besättningen försöker pumpa läns medan den överdimensionerade befälskadern sitter i kajutan och tittar på sjökortet. Eller ut genom skylighten.
Merit Wager 